完善制度打通基层依法治理“最后一公里”

法治日报全媒体记者 王春

基层治理是国家治理的基石。今年政府工作报告指出要创新和完善城乡基层治理。

一直以来，县乡信访量大、行政诉讼败诉率高是基层法治建设的难点堵点。

“合法性审查作为预防性法律制度，为贯彻落实习近平总书记重要指示精神提供了重要抓手，也是从源头推进基层依法治理的重要保障。”全国人大代表，致公党中央常委、浙江省委会主委，副省长胡伟在浙江代表团驻地接受《法治日报》记者时介绍，目前，全国尚无法律法规对县乡两级的合法性审查工作作出全面要求和规定，县乡两级合法性审查标准不统一、责任不明确、审查力量薄弱，由此产生“问题文件”“违规协议”“违法处罚”，影响企业群众的获得感和政府公信力。

去年以来，浙江省以三个“一号工程”为总牵引，纵深推进法治浙江建设。4月1日，率先出台《浙江省行政合法性审查工作规定》，建立横向到边，纵向到底的“4+X”合法性审查工作体系，首次以立法形式将审查职能拓展至乡镇（街道），并明确行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议纳入合法性审查范围。

同年4月，浙江省为破解基层依法治理的堵点难点问题，部署开展了县乡合法性审查改革。前期27个试点地区成效明显，后续全面推进改革，实现省域覆盖。

胡伟透露，全省90个县（市、区）全部成立县级合法性审查中心并实体化运行，新增合法性审查岗位专项编制224个。

12月印发《浙江省县乡合法性审查质效提升改革工作实施方案》，明确要求全面建立县乡法治审查员制度。

据统计，全省共有县乡法治审查员3124名。2023年完成合法性审查11.9万件，较改革前增长80.9%，经审查后事项均实现零败诉，切实从源头上规范了行政行为。

胡伟介绍说，浙江省的探索主要有三方面特点：

一是体制重塑，构建“全覆盖、一体化”的责任体系。破解“模式不一、运行不畅”等堵点，全省统一合法性审查工作机构，解决体制不顺的问题。

二是标准重塑，构建“全闭环、规范化”的运行体系。实施全流程改革，破解“标准不一、协同不力”等难点。实施事前标准改革，首创乡镇（街道）合法性审查工作标准，编制审查工作指引、流程图和目录清单，实现“应审尽审”。实施事中协同改革，县级合法性审查中心承担对乡镇（街道）提交的重大疑难复杂事项协助审查和指导监督的职能，实现全程协同。实施事后备案改革，首次将重大行政决策、重大合同新增纳入备案审查范畴，推动应备尽备、应审尽审、应纠尽纠，实现工作闭环。实施数字支撑改革，全国率先统建省级合法性审查系统，全面规范业务流程，全场景构建智慧赋能审查，实现审查工作全过程留痕、审查意见一键式生成、审查备案一体化推进。

三是政策重塑，构建“全方位、多元化”的保障体系。建立县乡法审员制度，打造正规化、专业化、职业化的合法性审查队伍；实施动态评价机制，以多维审查数据赋能基层决策管理；探索容错激励、实践实训、法律顾问管理等配套制度，系统构建审查保障大格局。

为进一步完善县乡法治审查员制度，夯实依法行政基层基础，胡伟建议国家将浙江作为建立县乡法审员制度的全国试点，以浙江改革试点成果为基础，以县乡法审员制度建设为抓手，从国家层面对县乡合法性审查工作作出系统规定，推动法治力量向前端和疏导端用力，将基层各项工作全面纳入法治化轨道，打通基层依法治理“最后一公里”。

胡伟建议重点从五方面推进试点工作：

一是大力推动行政合法性审查工作立法。采用“全国统一立法+授权地方立法”的模式规范行政合法性审查工作，拓展县乡合法性审查职能。一方面，从全国层面明确各级人民政府（特别是县乡两级）、有关部门的合法性审查事项（建议将行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议纳入审查范围）。另一方面，鼓励地方立法对审查标准、审查事项、审查机制等因地制宜作出规定，形成既全面推进又兼具地方特色的层次性、差异性拓展模式，体现原则性与灵活性的有机统一。

二是全面建立县乡法治审查员制度。系统建立县乡法审员管理机制，明确管理工作机构，落实管理责任，加强对法审员管理工作的监督和指导。全面建立县级合法性审查中心，进一步增强合法性审查力量，推动县乡法审员队伍规范化、专业化、职业化建设。科学打造高素质法审员队伍。制定县乡法审员招录计划，确保乡镇（街道）至少有1名具有法学本科以上教育背景或者法律职业资格的工作人员专职从事合法性审查工作。多维构建法审员的保障体系，探索建立容错机制，加强考核激励。建立常态化培训体系，强化实践资源、实践平台和实践机会供给，鼓励地方探索适合地区特色的实践实训模式，提升法审员专业能力，为审查工作全方位赋能。

三是系统构建县乡合法性审查工作标准。出台制度规范，明确“谁来审”“审什么”“怎么审”等问题，特别是压实乡镇（街道）审查责任，依托司法所具体推进合法性审查工作。科学编制合法性审查事项目录清单、审查工作流程图和审查工作指引，明确合法性审查边界，为辖区内合法性审查工作提供规范、统一、全流程闭环的工作标准。

四是全程实施县乡合法性审查备案监督。按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，建立合法性审查事项备案工作机制，将行政规范性文件、重大行政决策、重大合同纳入备案审查范围，明确由上一级合法性审查机构对下一级政府备案事项进行审查和指导监督，倒逼审查工作闭环、实现审查质效提升。

五是切实强化县乡合法性审查数字赋能。运用数字化手段规范开展县乡合法性审查，实现审查工作全过程留痕、审查数据全链条归集，全面规范合法性审查流程。同时，探索智能辅助审查、智能派单协审、学习案例共享、法律法规支撑、动态评价晾晒等智慧功能，切实提升审查质效。