李发森不服互助土族自治县工商局行政处罚决定案

「案情」

原告：李发森，男，1957年8月8日出生，土族，个体粮油经营户，住互助县五十乡桑士哥村。

被告：青海省互助土族自治县工商行政管理局。住所地：互助县威远镇北街。

法定代表人：陈文鑫，局长。

为了保障粮油供应和市场粮油价格的基本稳定，青海省工商行政管理局、物价局、税务局、公安厅根据国务院办公厅的通知精神，于1994年8月1日联合发布了《关于加强粮油市场管理的通告》（以下简称《通告》），互助土族自治县人民政府于1994年10月15日作出《关于进一步加强粮油收购及市场管理工作的通知》（以下简称《通知》），规定在以县为单位来完成粮油收购任务之前，除国有粮食部门外，其他任何单位和个人不得收购、贩运粮油。李发森从事个体粮油经营，李于1994年10月至11月间，收购兰成金等五人油菜籽4570余公斤，同年10月间，从互助县东和粮站收购油菜籽1269公斤。互助县工商局得知此情况后，于1994年11月7日责令李发森停止收购和加工油菜籽，11月8日会同有关人员到李发森油菜加工处查验，查获油菜籽3000余公斤，食用油6930公斤，麻渣2050公斤。李发森还将部分食用油、麻渣等向他人出售。互助县工商行政管理局于1994年11月10日查封了李发森收购并加工的食用油、麻渣、油菜籽，又于1994年11月16日将查扣的2826公斤油菜籽以每公斤2.80元的价格交五十乡粮管所收购，金额7912.80元。1994年10月11日五十乡工商所曾以无证贩运油菜籽为由对李发森罚款200元。互助县工商行政管理局于1994年11月21日作出互工商经处字〔1994〕第7号处罚决定，认定李发森收购加工油菜籽9454.8公斤，未加工的油菜籽2826公斤，依据前述青海省工商行政管理局等三局一厅的《通告》第六条及互助县政府的《通知》第三条第四项、第七项的规定，决定：1.将查扣的2826公斤油菜籽予以没收；2.按其收购加工的9454.8公斤油菜籽总金额31579.03元的20％予以罚款，计6315.81元。李发森对互助土族自治县工商局的处罚决定不服提起复议，互助县政府经复议于1995年2月10日作出复决字〔1995〕第1号复议决定，将互工商经处字〔1994〕第17号处罚决定变更为：将查扣的2826公斤油菜籽予以没收。李发森提起诉讼后，互助县政府又于1995年7月17日撤销复议决定，原告申请撤回起诉，互助县人民法院于1995年7月17日作出〔1995〕互行初字第2号行政裁定，准许撤诉。互助县政府又于1995年9月14日作出复决字（95）第2号复议决定，维持互工商经处字〔1994〕第7号处理决定，原告遂再次提起诉讼。

原告诉称：我于1994年8至10月在《通告》发布前后收购油菜籽7000多公斤，准备运往兰州时，被互助县五十乡工商所发现并罚款200元，后平安县李某从海南贩运来两汽车油菜籽，我进行了加工，每公斤收取0.10元的加工费，我在《通告》规定的范围内活动，并未违法。被告认定我擅自收购油菜籽2826公斤无任何事实根据。且查扣我的油菜籽违反法定程序，其数量也不实。被告没收我的油菜籽，无法律规定，明显与上级《通告》相抵触，属滥用职权的行为。请求人民法院判决撤销被告的行政处罚决定，判令被告返还财物并承担扣押油菜籽所造成的损失。

被告辩称：原告违反青海省三局一厅《通告》和县政府《通知》，大量收购油菜籽进行加工和贩运，收购应入库的油菜籽1269公斤，为逃避工商部门的监督，利用晚上在其家中大量收购油菜籽，在一个月内收购了5户农民的4570公斤油菜籽，原告也曾承认，又于1994年11月份利用晚上，在红崖子沟乡小寨砖厂设定收购油菜籽14000公斤，将其贩运到县外。原告提出我局查扣其油菜籽时违反法定程序和数量不实一事，我局严格按法定程序查扣，并未违法，所查扣收缴的2826公斤油菜籽，扣除了合理的水份杂质。原告提出在县政府《通知》中“没收”无法律依据，与上级《通告》相抵触的问题，只能由上级国家行政机关或国家权力机关认定。对此，原告无权提起行政诉讼，被告的处罚决定正确合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

「审判」

互助土族自治县人民法院经审理认为，原告李发森在省三局一厅《通告》和县政府《通知》明令禁止个人收购加工粮油期限内，无照多次大量收购、加工和贩运油菜籽，从中牟利，其行为违反了粮油收购加工的政策规定和工商法规，在不准个人收购粮油的期限内，原告的行为属故意扰乱粮油市场管理的行为，且不服从工商行政管理机关的监督和管理。其诉讼请求和理由不能成立；被告互助县工商行政管理局依据所查证落实的事实，按照粮油收购的文件规定，所作出的处罚决定事实清楚，程序合法，证据确凿，足以认定，其行政行为是为保证国家粮油收购的完成，制裁抬价收购粮油的违法行为，对粮油市场进行有效的管理，维护粮油市场的稳定。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，该院于1996年4月8日作出判决：

维持互助土族自治县工商行政管理局1994年11月21日〔1994〕互工商经处字第07号处罚决定。

李发森不服一审判决，向海东地区中级人民法院提出上诉称：原判认定事实不清，证据不足，互助县工商局按处罚幅度中的最高数对其进行处罚不公平，将其2826公斤油菜籽予以没收没有法律根据，属违法行政行为，要求法院公正裁决。互助县工商行政管理局辩称：原判事实清楚，证据确凿，其处罚决定和原判程序合法，适用《通告》、《通知》规定正确，上诉人的上诉理由不能成立，要求维持原判。

海东地区中级人民法院经审理认为，被上诉人仅依据上诉人的陈述认定上诉人收购油菜籽的事实并进行处罚，主要证据不足，事实不清。被上诉人在诉讼中的主张自行否定了其处罚决定认定的事实。原判认定上诉人收购油菜籽二万余公斤，又与被上诉人在处罚决定中认定的数额不一致。原判认为处罚决定事实清楚并予以维持，明显不当。上诉人无照收购油菜籽，从事政策不允许的经营活动，违反了国务院颁发的《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定，被上诉人应适用该《条例》的规定进行处罚，而不应放弃法规而直接引用三局一厅的《通告》和县政府的《通知》，而且《通知》中设定没收的处罚，无法律根据，原判认定事实不清，适用法律法规不当，上诉人上诉理由成立应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，该院于1996年8月6日作出如下判决：

1.撤销互助土族自治县人民法院〔1995〕互行初字第6号行政判决；

2.撤销被上诉人互助土族自治县工商行政管理局1994年8月21日〔1994〕互工商经处字第7号处罚决定，并重新作出具体行政行为。

「评析」

人民法院审理行政案件，主要是对被诉具体行政行为的合法性进行审查。合法的行政行为必须具备三个条件，即证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。这三个条件同时具备，缺一不可，否则人民法院就应予依法撤销和变更。

本案被诉的具体行政行为认定事实的主要证据不足，表现在：第一，被告在行政处罚决定书中认定原告收购加工油菜籽的数量，是根据原告陈述其在开机加工油菜籽后，共榨出食用油4266公斤推算出油菜籽为9454.8公斤，并以此为基础进行罚款，但该批油菜籽原告是否在《通告》和《通知》发布后非法收购的，并无确凿可靠的证据予以支持；第二，被告将在原告家中查扣的2826公斤油菜籽认定为原告非法收购的油菜籽，没有证据证明原告在何时、何地、何人手中收购，事实不清；第三，被告在诉讼过程中主张原告非法收购加工油菜籽2万余公斤，不但没有确凿的证据加以证明，而且与其行政处罚决定书认定的事实不一致，自相矛盾，实际上自行否认了其具体行政行为认定的事实。

《通告》和《通知》不属规章，更不是行政法规，只是规范性文件，是为保证国家粮油收购而下发的政策性文件。为了实现行政管理目标，这是必要的。但在其中设定行政处罚，并且在《通知》中设定了最为严厉的行政处罚没收，没有法律依据，无法律效力。被告应当把两个规范性文件作为政策背景，适用国务院颁发的《城乡个体工商户管理暂行条例》，对原告进行行政处罚，而不应放弃效力较高的行政法规，而直接适用《通告》和《通知》。

五十乡工商所系被告派出机构，已对原告进行了罚款处理，但被告在行政处罚决定书中对此只字不提，这两种处罚是对原告一个行为进行的处罚？还是对原告两个行为进行的处罚？不清楚。如是前者，“一事不再罚”是行政处罚的原则，虽然《行政处罚法》当时并未公布实施，但这一原则在行政处罚实践中已形成共识。在复议阶段，复议机关没有遵守一个月的复议期限。

一审没有对被诉具体行政行为进行严格的审查。很明显的错误是所认定的事实与被诉具体行政行为认定的事实不一致，也就否定了被诉具体行政行为认定的事实，实际上否定了其合法性。

另外，一审法院在原告申请撤诉，裁定准予撤诉后，原告又起诉，应当不予受理，而继续进行审理，违反了最高人民法院的有关规定。

综上，二审判决依法撤销被诉的具体行政行为和一审判决，判令被告重新作出具体行政行为，是正确的。