黄桂华不服连城县畜牧水产局兽药管理处罚决定案

「案情」

原告：黄桂华，女，１９５９年６月１７日生，汉族，福建省连城县人，连城县畜牧水产局退休职工，住连城县莲峰镇西市场３９号。

被告：福建省连城县畜牧水产局。

法定代表人：林源功，局长。

黄桂华于１９９３年１２月取得闽连工商Ｇ１字４１８２３号营业执照，主营兽医、兽药。经营期限至１９９７年１１月底止。该营业执照在１９９６年度已经年检。１９９４年１０月，黄桂华申办兽药经营许可证。连城县畜牧兽医站和连城县畜牧水产局在黄桂华的申请表中均盖章同意黄桂华批发或另售兽药、饲料的申请。同时，被告向黄桂华颁发了兽药连畜证字０２０号兽药经营许可证，范围为兽药、添加剂。有效期自１９９４年１０月１４日至１９９７年１０月１３日止。１９９６年６月５日，被告与连城县畜牧兽医站联合盖章作出连畜水兽药罚字（９６）第０８号行政处罚决定通知书，认定黄桂华无证经营兽用生物制品（疫苗），依据《兽药管理条例实施细则》第六十四条规定，对黄桂华罚款１９４４元。黄桂华不服该处罚决定，于１９９６年６月７日向连城县人民法院起诉，诉请撤销被告作出的连畜水兽药罚字（９６）第０８号行政处罚决定，并要求被告赔礼道歉和赔偿损失。一审期间，被告依据《福建省行政执法程序规定》第五十一条规定，撤销了连畜水兽药罚字（９６）第０８号行政处罚决定通知书，并作出连畜水兽药罚字（９６）第０９号处罚决定，对黄桂华罚款１２００元和没收新城疫Ｉ系苗５９瓶。黄桂华既没有申请撤诉，也未举出要求被告赔礼道歉和赔偿损失的事实证据。

原告诉称：原告经审批取得营业执照和兽药经营许可证，属合法经营兽药。被告认定其无证经营没有事实根据，与连城县畜牧兽医站联合作出具体行政行为违反法定程序，依法应予撤销。

被告辩称：原告取得的兽药经营许可证违反了《兽用生物制品管理规定》第十三条的规定，显属无效。原告无证经营兽用生物制品证据充分。请求法院判决维持其对原告作出的行政处罚；驳回原告要求被告赔礼道歉和赔偿经济损失的诉讼请求。

「审判」

连城县人民法院经审理认为，被告连城县畜牧水产局与无处罚决定权的连城县畜牧兽医站共同对原告黄桂华作出处罚，违反了法定程序。被告虽已自行撤销了处罚决定，但原告未申请撤诉，人民法院应继续审理原被诉的具体行政行为。原告要求被告赔偿经济损失和赔礼道歉的诉讼请求没有事实根据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第３目之规定，该院于１９９６年８月２６日作出判决：

一、撤销被告连城县畜牧水产局作出的连畜水兽药罚字（９６）第０８号行政处罚决定；

二、驳回原告黄桂华要求连城县畜牧水产局赔偿损失和赔礼道歉的诉讼请求。

宣判后，黄桂华不服判决，向龙岩地区中级人民法院提起上诉，诉称：其取得的兽药经营许可证符合《兽药管理条例》第十二条规定；《兽用生物制品管理规定》的效力低于《兽药管理条例》；被上诉人连城县畜牧水产局在一审期间以基本相同的理由和事实对上诉人作出连畜水兽药罚字（１９９６）第０９号处罚决定不当；原审仅认定被上诉人违反程序，对具体行政行为所依据的事实证据避而不审；对被上诉人非法暂控疫苗１０７瓶和广西兽药厂北流分厂兽药９件造成其损失计人民币１５８４元没有采信。诉请以证据不足，适用法律错误，处罚不当为由撤销被上诉人对其作出的行政处罚，并要求被上诉人赔礼道歉和赔偿损失。被上诉人辩称：其作出行政处罚仅程序不当，原判予以撤销正确。上诉人非法经营生物制品证据充分，上诉人的上诉理由和请求不能成立，要求驳回上诉，维持原判。

龙岩地区中级人民法院经审理认为，上诉人黄桂华持有的兽药连畜证字０２０号兽药经营许可证系被上诉人连城县畜牧水产局审批核发，范围为兽药、添加剂，而兽药依法包括疫苗等生物制品。且上诉人主营兽药、兽医的闽连工商Ｇ１字４１８２３号营业执照在１９９６年已经法定部门年检有效。因此，上诉人经营兽药合法。被上诉人认定上诉人无证经营兽用生物制品（疫苗）主要证据不足；适用《兽药管理条例实施细则》第六十四条错误；与没有行政处罚权的连城县畜牧兽医站共同作出连畜水兽药罚字（１９９６）第０８号决定违反法定程序。为此，原审判决撤销被上诉人对上诉人罚款１９４４元的处罚决定正确。上诉人诉请被上诉人赔礼道歉，与《中华人民共和国国家赔偿法》第三十条规定相悖，不予采纳；上诉人要求被上诉人赔偿因被上诉人暂控疫苗和广西兽药厂北流分厂兽药造成损失１５８４元，与本案被诉的具体行政行为缺乏法律上的因果关系，不予支持。原判驳回上诉人要求被上诉人赔偿损失和赔礼道歉的诉讼请求并无不当。原审虽未全面审查被诉具体行政行为的合法性，但认定事实清楚，判决内容正确，应予维持。据此，依照《兽药管理条例》第十二条、第四十五条及第四十八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于１９９６年１２月３日作出终审判决：

驳回上诉，维持原判。

「评析」

本案原告黄桂华的起诉，既诉请判决撤销被告连城县畜牧水产局对其作出的罚款１９４４元的行政处罚决定，又要求被告赔偿经济损失和赔礼道歉。因此，受案的人民法院在审理本案时，必然涉及两个问题：一个是被诉的具体行政行为是否合法；另一个是原告要求被告承担行政侵权责任能否成立。

一、关于被诉的具体行政行为是否合法的问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，只有证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的具体行政行为，人民法院才能作出维持的判决。那么，被告对原告作出的连畜水兽药罚字（１９９６）第０８号行政处罚决定是否符合上述法定要求呢？

１。从证据是否充分来看；纵观本案，原告认为其持有法定机关核发的兽药经营许可证和营业执照，经营疫苗生物制品合法。但被告却认定原告取得的兽药经营许可证违反了《兽药管理条例实施细则》第二十九条关于个体兽药经营者许可证的有效期为一年的规定和《兽用生物制品管理规定》第十三条关于生物制品的兽药经营许可证应由省级畜牧行政主管部门核发的规定，显属无效，原告经营疫苗属无证经营。因此，原告、被告争议的焦点是原告取得的兽药经营许可证和营业执照是否合法。诚然，原告持有的兽药经营许可证的核发机关和有效期，与《兽用生物制品管理规定》和《兽药管理条例实施细则》的有关规定不符，但该管理规定和实施细则均属农业部发布的行政规章，效力低于国务院颁发的《兽药管理条例》。《兽药管理条例》第十二条规定：“开办兽药经营企业，必须由企业的上级主管部门审查同意，经县以上农牧行政管理机关批准后，发给《兽药经营许可证》。兽药经营企业持《兽药经营许可证》向当地工商行政管理机关申请登记，经批准后领取《营业执照》。《兽药经营许可证》应当规定有效期，期满后经重新审查合格后发证”，第四十八条第（二）项又规定：“兽药包括疫苗等生物制品”。原告持有的《兽药经营许可证》经主管部门连城县畜牧兽医站审查同意，由被告批准颁发，核定有效期为１９９４年１０月１４日至１９９７年１０月１３日止。虽然原告经营兽药的营业执照先于兽药经营许可证办理取得，程序不当，但责任在核发营业执照的法定机关。况且，原告经营兽药的营业执照在１９９６年经法定机关年检有效。因此，被告认定原告无证经营疫苗显属主要证据不足。

２。从适用法律来看，被告适用行政规章《兽药管理条例实施细则》第六十四条规定，对原告罚款１９４４元。而该条是关于未取得《兽药经营许可证》经营兽药应如何处罚的规定。但本案原告持有的《兽药经营许可证》符合《兽药管理条例》第十二条规定。因此，被告作出的具体行政行为显系适用法律、法规错误。

３。从执法程序来看，《兽药管理条例》第三十条规定：“县以上农牧行政管理机关行使兽药监督管理权”，第四十五条规定：“违反《兽药管理条例》的行政处罚，由县以上农牧行政管理机关决定”。根据上述规定，连城县畜牧兽医站既不是县以上农牧行政管理机关，又未经法律、法规的授权，对本案显然不具有行政执法的主体资格。因此，受案的人民法院认定被告与连城县畜牧兽医站共同署名作出行政处罚违反法定程序合法。

综上所述，二审人民法院以主要证据不足，适用法律、法规错误、违反法定程序为由，作出维持一审法院撤销被告对原告作出的具体行政行为的判决是正确的。

二、关于原告要求被告承担行政侵权责任能否成立的问题

根据法律规定，行政机关承担行政侵权责任的方式有支付赔偿金、返还财产、恢复原状和消除影响、恢复名誉、赔礼道歉两种方式，本案中，原告既要求被告赔偿经济损失，又要求被告赔礼道歉。那么，被告是否应当承担本案的行政侵权责任呢？回答显然是否定的。因为：首先，原告在一审时未提供要求被告赔偿经济损失的证据，二审期间，原告提出要求被告赔偿暂控疫苗和广西兽药厂北流分厂兽药造成的损失人民币１５８４元，因该经济损失系被告扣押这一强制措施引起的，与本案被诉的具体行政行为——罚款１９４４元缺乏法律上的因果关系。其次，依照国家赔偿法第三十条规定，只有违法或非法侵犯公民人身自由权，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，行政机关才应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。本案中，被告仅对原告作出罚款１９４４元的处罚决定，涉及的是原告的财产权，没有侵犯原告的人身自由权。因此，一、二审法院驳回原告要求被告赔偿损失和赔礼道歉的诉讼请求，是合法的。