刘秀华不服长泰县环境保护局行政处罚决定案

　　原告：刘秀华，女，1956年9月26日出生，汉族，长泰县人，个体工商户，住福建省长泰县武安镇建设路后庵67号。

　　被告：福建省长泰县环境保护局（以下简称长泰县环保局）。

　　法定代表人：陈良安，局长。

　　1998年6月8日，长泰县环保局三位执法人员无着制式服装，无悬挂工作牌，无出示工作证，到原告刘秀华家豆腐加工场征收排污费，未找到人，便到其经营的豆腐摊前，要求交纳220元排污费。刘以身上没带钱要求改天再交。执法人员就指责刘秀华态度不好，要“修理”一下。一会儿，其中一执法人员拿出一张盖有长泰县环保局公章的填空式行政处罚决定书给刘秀华，上面写着“市场12－2摊位：你单位因拒缴排污费，违反了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》），现根据《福建省征收排污费实施办法》（以下简称《办法》）第十八条第一款规定，处以5000元罚款”。刘秀华不服，于1998年6月13日向长泰县人民法院提起诉讼。

　　原告诉称：被告长泰县环保局作出罚款5000元的行政处罚存在实体认定错误和程序严重违法等问题，其处罚决定不具有法律效力，要求撤销泰环行决字（1998）第01号行政处罚决定书。

　　被告口头答辩，承认作出处罚决定错误，在诉讼过程中撤销泰环行决字（1998）第01号行政处罚决定。为此，原告向法院提出撤回起诉申请。

　　审判长泰县人民法院经审理认为：原告的撤诉申请不损害国家、集体、公民的合法权益，符合法律规定，应予准许，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，该院于1998年7月27日作出裁定如下：

　　准许原告刘秀华撤回起诉。

　　本案受理费人民币25元由原告刘秀华负担。

　　评析本案虽以法院裁定准许原告撤诉结案，但案件涉及较多的法律问题，具有一定的特殊性和复杂性，主要有：

　　一、具体行政行为主要证据不足的认定问题。主要证据不足是指被告向人民法院提交的证据不能证实其所作出的被诉具体行政行为所认定的有关定性和处理结果的基本事实。本案被告本要对原告自家经营的豆腐加工场征收排污费，因未找到人，而前往原告经营的市场12－2豆腐摊上征收，这行为本身没有错。但市场12－2摊位系原告向工商部门租来出售豆腐的场所，本身不存在排污问题，而是豆腐加工场存在排污问题，且营业执照署着原告之夫的名字，并非刘秀华三字。因此，被告要么应对加工场征收排污费，要么应直接署原告之夫的名字而征收。现执法人员在处罚决定书上署“市场12－2摊位”，便向原告征收排污费，这显然属于具体行政行为认定的责任主体错误，因此本案被告作出的具体行政行为存在主要证据不足的问题。

　　二、被告作出具体行政行为存在严重违反法定程序问题。本案长泰县环保局决定对“市场12－2摊位”罚款5000元，明显超出《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十三条中“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”的适用范围。而应适用一般程序，即应经过调查取证，告知处罚的事实、理由及依据，告知当事人享有的权利，再作出行政处罚决定。本案执法人员无着制式服装，无悬挂工作牌，无出示工作证，更没有进行调查取证、告知当事人陈述、申辩权，明显违反了《行政处罚法》第三十六条“必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据”；第三十七条“应当向当事人或有关人员出示证件”；第三十一条“应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩”等有关程序规定，侵犯刘某的合法权益，因此，该行政处罚决定不能成立，应当予以撤销。

　　三、涉及滥用职权问题的认定。滥用职权是指行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限内，但违反了法律、法规的目的、宗旨，并不合理的行为。本案执法人员在事前未通知行政相对人交纳220元排污费而直接征收，因相对人一时没钱要求改天再交，即认定相对人拒缴排污费，继而实施行政处罚权，作出罚款5000元的行政处罚决定，其行为具有明显的报复性和随意性，与执法的目的和宗旨根本相背离，属于滥用职权行为中的主观动机不良，即行政主体明知其行为的结果违背或偏离法律、法规的目的、宗旨，而基于管理者或单位利益作出的极不合理的具体行政行为。该行为所作出行政处罚决定，依《行政诉讼法》第五十四条第二款第五项，应予以判决撤销。

　　四、适用法律、法规错误的认定问题。适用法律、法规错误是指被诉具体行政行为适用了不应该适用的法律、法规规范，或没有适用应当适用的法律、法规规范。本案被告认定原告违反了《环保法》，但未明确指示具体违反哪一条款哪一项，这属于没有适用该法条中必须适用的部分，这是其一。其二遍查《环保法》，仅第三十五条第三项规定“不按国家规定缴纳超标准排污费”的法律责任，这与本案认定“拒缴排污费”的事实显然不相符合。其三，根据《环保法》第四十七条第二款之规定，福建省人大常委会通过了《福建省环境保护条例》（以下简称《条例》），该《条例》第三十五条明确规定：“排放污染物的单位和个体工商户，应当承担治理污染和法律法规规定的其他责任，并依法按时缴纳排污费和超标准排污费。”依此，本案认定“拒缴排污费”的事实可适用《条例》的该条款。但《行政诉讼法》第十一条第二项规定：法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。这说明地方性法规只能根据法律、法规规定的处罚行为、种类和幅度。制定对不同情节的违法行为给予不同程度的处罚，不得增加法律、法规没有规定的新处罚行为、种类和幅度。如果增加新的处罚行为、种类和幅度，属于与法律、法规规定相抵触的内容，不具有法律效力，不能作为执法的依据。该《条例》与《环保法》相比较，规定的“缴纳排污费”的行为属于超出《环保法》规定的给予行政处罚的行为，依此，该《条例》不能作为执法的依据，这就对可适用《条例》产生了争议。其四，《福建省征收排污费实施办法》（以下简称《办法》）第十八条第一款规定：“有前条第一项所列行为（即：对不按本办法规定缴纳排污费的）除追缴排污费和超标排污费及滞纳金外，可以并处1000元以上1万元以下罚款。”与《条例》第四十一条第二款规定的“不按规定缴纳排污费或超标准排污费可责令其限期改正，并可处以5000元至3万元罚款。”相比较，存在处罚幅度不同和罚种不同。本案环保局依据《办法》作出罚款5000元的决定，本身罚款数额未超出《办法》规定的幅度，且《办法》未经任何法定程序予以宣布废止，因此，该行政处罚并无不当。然而，《条例》与《办法》均经福建省人大常委会讨论通过，具有同等效力，根据新法优先适用于旧法的原则，《条例》实施在后，则适用该《条例》更为准确。这又发生适用法律、法规的不同意见，这一问题则有待于环保部门运用解释权，加以明确。而本案仅依上述1、2点理由即可以认定被告适用法律、法规的错误性，依此所作的行政处罚决定应予撤销。

　　五、本案以裁定准许被告撤回起诉结案的合法性、正确性问题。《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申诉撤诉，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”根据该条的规定，人民法院裁定准予撤诉必须具备以下四个条件：第一，提出撤诉申请的必须是原告一方当事人。第二，申请撤诉必须自愿。撤诉是原告无条件放弃诉讼请求，是对诉讼权利的一种处分。因此，不得强行动员原告撤诉，更不得强迫原告撤诉。即使作为被告的行政机关在诉讼期间改变其所作的具体行政行为，原告是否申请撤诉，仍完全取决于个人意愿，决不能强迫原告撤诉。第三，申请撤诉必须符合法律的规定。原告申请撤诉不得影响和侵犯国家、集体和他人的合法权益，不得规避法律。在有些情况下，原告的合法权益受到违法具体行政行为侵害，在起诉后，虽然没有任何人强迫其撤诉，但由于种种顾虑，怕以后受到打击报复，对自己更为不利而申请撤诉的，也是不能准许撤诉。第四，申请撤诉必须在宣告裁判前提出。以上四个条件缺一不可，缺少其中任何一个条件，人民法院都不能准许撤诉。

　　本案被告所作出的具体行政行为虽然存在着主要证据不足，严重违反法定程序，滥用职权，以及适用法律、法规错误等问题，严重侵害了原告的合法权益，但是，在诉讼中，被告已认识到具体行政行为的错误性，主动纠正违法的具体行政行为，为此，原告自愿提出撤诉申请，不存在规避法律规定，也不影响或侵犯国家、集体和他人的合法权益，完全符合撤诉的四个条件，法院依法裁定准许原告撤回起诉是合法的、正确的。