南靖县靖城镇尚寨村民委员会不服漳州市公路局以未经批准砍伐公路林木和增设叉道口对其

「案情」

原告：福建省南靖县靖城镇尚寨村民委员会。

法定代表人：吴金和，主任。

被告：福建省漳州市公路局。

法定代表人：郑成朕，局长。

第三人：福建省南靖县林业局。

法定代表人：陈朝祥，局长。

原告南靖县靖城镇尚寨村民委员会，欲在319国道边兴建饮食店和开辟一条通往九龙江边采沙场的通道，需砍伐部分公路林木，便向第三人南靖县林业局提出采伐公路林木申请，于1992年9月7日取得了南靖县林业部批准的〔1991〕闽林政集采字第047号《福建省集体（个体）林木采伐许可证》，获准“在靖城镇尚寨村公路林林班319线尚寨南安新村路口小班采伐杂木1立方米（8株）”。数日后，原告便在国道319线公路87公里＋600米至680米处，共砍伐公路林木32株，每株直径平均18厘米。同时，在未申请公路等管理部门批准的情况下，就在砍伐32株公路林木地段增设长59.4米、路肩宽4.7米的交叉道口。为此，漳州市公路局南靖分局根据《中华人民共和国公路管理条例》第三十四条及其《实施细则》第六十条、第五十九条的规定，于1993年3月11日以（93）靖路字第001号公路路政管理违章处罚决定书，对原告尚寨村民委员会作出行政处罚：一、砍伐公路林木，赔偿5440元；二、增设叉道口、占用公路、公路用地，赔偿38860元。原告对此处罚决定不服，向漳州市公路局申请复议。漳州市公路局于1993年3月29日根据《公路管理条例》第二十二条第三款、第三十二条第一款、第三十四条及其《实施细则》第三十三条第二款、第四十三条、第五十四条、第五十九条的规定，作出了（93）漳路字第02号公路路政管理复议决定：一、维持南靖公路分局处罚决定第一项；二、撤销南靖公路分局处罚决定第二项；三、补办交叉道口手续，交叉道口及排水设施需按《公路工程技术标准》要求设计、修建，并处罚款人民币4000元。

原告尚寨村民委员会对复议决定不服，于1993年5月29日向南靖县人民法院提起诉讼。

南靖县人民法院立案受理后，应原告请求，依法追加与本案被诉具体行政行为有利害关系的南靖县林业局为第三人，参加诉讼。

原告诉称：被告的处罚决定，缺乏实事求是精神，于法于理不符，请求法院判决撤销。主要理由是：1.根据《公路管理条例实施细则》第六十条规定，对违反《条例》第二十二条及其《实施细则》第三十三条规定，乱砍滥伐或毁坏公路花草林木的单位和个人，按照《森林法实施细则》第二十二条、第二十三条、第二十五条、第二十六条的有关规定处理。原告砍伐公路林木虽然没有向公路主管部门申请，但已向南靖县林业部门申请并获得许可证。因此，原告既非盗伐又非滥伐，而且所砍公路林木既没有非法出售，也无非法所得。所以决定处罚、赔偿依据不足，不合理也不合法。且国道319公路线87公里＋680米处的公路林木，是由南靖县林业主管部门提供苗木，原告营造的。因此，申请并获林业部门批准砍伐，是合法的。2.原告增设叉道口，没有向公路主管部门提出申请有过错，但动工后公路主管部门一直没有提出异议，到完工后南靖分局才进行处罚，公路管理部门也有不当之处。

被告辩称：原告的违法事实清楚，证据确凿，被告为维持公路管理秩序，依法作出（93）漳路字第02号公路路政管理处罚决定，是正确合法的。请求法院驳回原告的无理请求，主要理由是：1.原告存在违法事实。原告于1992年9月12日，未申请公路主管部门批准，擅自在国道319公路线87公里＋600米处，砍伐公路林木32株和在该处设立一处长达58米叉道口。原告这一违法事实，经南靖公路分局调查取证，有大量的书证、物证以及其陈述证实。2.被告的行政处罚决定程度合法，适用法律正确。原告砍伐公路林木，虽于1992年9月7日经林业部门批准，但根据《公路管理条例》第三十九条第三项和第二十二条第三款的规定，公路林木系公路设施，须经公路主管部门批准，方可采伐。原告未经公路主管部门批准，擅自砍伐国道林木，被告责令其赔偿公路设施损失，符合法律规定；对其擅自设立叉道口处以4000元罚款，也无不当。

「审判」

南靖县人民法院审理认为：原告所说砍伐的公路林木大的直径只有10至20厘米，小的直径才大拇指大，与事实不符，不能成立。原告砍伐公路林木虽取得南靖县林业局核发的林木采伐许可证，但没有向公路主管部门申请；同时在未向公路主管部门申请获得批准的情况下，增设交叉道口，其行为违反了公路管理法规的规定，应受处罚。原告认为动工后公路主管部门没有提出异议也有不当之处，这种主张并非法律规定在处理时应予考虑的情节，不予采纳。被告的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。据此，该院于1993年9月20日判决：

维持被告漳州市公路局的行政处罚决定。

原告尚寨村民委员会和第三人南靖县林业局不服一审判决，均向漳州市中级人民法院提出上诉。

上诉人尚寨村民委员会诉称：①上诉人采伐公路林木已经南靖县林业局批准，属合法采伐，一审法院认定与法不符，定性错误。②被上诉人把采伐路树、增设叉道口两种不同性质的行为混为一谈，套用一类法规进行处罚，适用法律不当。③上诉人采伐路树如有违法，也应由林业主管部门或其授权单位进行处罚，被上诉人对上诉人实施处罚，属越权行为。④对增设交叉道口的处罚，被上诉人虽有变更，但仍罚款4000元，是不合理的。

上诉人南靖县林业局诉称：①上诉人审批的林木采伐许可证是正确合法的，被上诉人从中干预，侵犯了上诉人依法行政的权力。②被上诉人有意把砍伐林木和增设交叉道口两类不同性质的行为混杂一起，回避适用林业法律、法规，套用一类法规处罚，不但适用法律错误，而且超越职权。

被上诉人漳州市公路局辩称：根据法律、法规的规定，公路主管部门有权审核发放公路林木采伐许可证。《森林法》第二十八条第三款明确排除了林业主管部门对公路林木采伐许可证的核发权。上诉人的辩解理由不能成立。

漳州市中级人民法院审理认为：上诉人南靖县靖城镇尚寨村民委员会兴建采沙场、饮食店是正当的，但砍伐路树、设置交叉道口没有申请公路主管部门审批，却申请林业部门批准采伐8株路树，违反了《森林法》第二十八条第三款和《公路管理条例》第二十二条第三款的规定，确属违法行为。被上诉人漳州市公路局依据《公路管理条例》及其实施细则的有关规定，对上诉人尚寨村民委员会作出的行政处罚复议决定，事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，处罚程序合法。上诉人认为被上诉人的具体行政行为超越职权、适用法律错误等理由，系对法律规定的误解，上诉理由不能成立，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，于1993年12月4日作出终审判决：

驳回上诉，维持原判。

「评析」

（一）本案争议问题之一，是公路管理机关对尚寨村民委员会砍伐公路林木的行为进行处罚是否超越职权？一种意见认为，乱砍滥伐或者毁坏公路花草林木的行为，属森林法律、法规调整的对象，不但应当适用森林法律、法规进行处罚，而且只有林业主管部门才享有管理处罚权。本案公路管理机关对尚寨村民委员会砍伐公路林木的行为如果认定违法，也应移交林业主管部门处理，公路管理机关擅自进行处罚，属于超越职权的行为，侵犯了林业主管部门的管理权。这种认为部门法（法律、法规）只能由主管行政部门适用，其他行政部门适用了就是超越职权的观点，显然是对法律规范的误解。行政机关行使行政职权，必须有法律、法规的授权。这种授权既包括本部门法（法律、法规）的授权，也包括其他部门法（法律、法规）的授权。我国现行法律、法规中，许多部门法（法律、法规）除了赋予主管行政部门职权，同时还赋予相关的其他行政部门的职权。譬如，我国《森林法》第二十八条第三款规定：“铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门审核发放采伐许可证”。公路管理机关不仅根据《森林法》的上述规定获得授权，而且根据《公路管理条例》第二十二条第三款“公路两侧林木不得任意砍伐，需要更新砍伐的，必须经公路主管部门批准。”和第三十四条“对违反本条例规定的单位和个人，公路主管部门可以分别情况，责令其返还原物、恢复原状、赔偿损失、没收非法所得并处以罚款”的规定也获得授权。可见不论是森林法还是公路管理法规，都赋予公路管理部门对砍伐公路林木的审批权，对于违反这些规定的行为，公路管理部门有权依法制裁。因此，本案公路管理机关根据上述法律、法规的规定，作出具体行政行为，具有行政主体资格，认为其超越职权，是没有根据的。

（二）本案争议问题之二，是公路管理机关对尚寨村民委员会砍伐公路林木和增设叉道口的两种行为，在一个行政决定中一并作出处罚是否符合法律规定，适用法律是否错误？有的认为，砍伐公路林木和增设叉道口是两类不同的行为，如果违法，应适用两类不同的法律、法规，作出两种处罚。本案公路管理部门把两类行为合并为一种进行处罚，适用法律法规错误。这种意见有失偏颇。本案尚寨村民委员会为开办企业需在319国道上开辟一条通道，要砍伐部门公路林木和增设一叉道口，这是紧密相关联的两种行为。砍伐公路林木和增设叉道口既存在关联性，又都为公路管理法规所调整，均须经公路管理机关审批，对于未经审批的违法行为其有权实施行政处罚。因此，本案公路管理机关对尚寨村民委员会未经批准砍伐公路林木和增设叉道口的违法行为，依法查处一并作出处罚，并不违反法律的规定。需要指出的是，根据有关法律法规的规定，公路管理机关对未经批准砍伐公路林木的行为，可以适用公路管理法规进行处理，也可以同时适用森林法和公路管理法规的有关规定进行处理。本案中，公路管理机关只适用公路管理法规进行处理，并无不当。而且，鉴于公路林木还具有护路的特殊属性，对尚寨村民委员会的处罚也是适当的。

（三）本案争议问题之三，是林业主管部门批准尚寨村民委员会砍伐公路林木的行政行为是否合法，如因其批准、发证的具体行政行为违法而造成行政相对人经济损失，应否承担相应的赔偿责任？有的意见认为，根据《森林法》第十一条关于“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”的规定，本案涉及的公路林木采伐许可证由林业主管部门审核、发放，是完全合法、正确的。我们认为，这仅是根据森林法的上述一般规定，得出这样的结论，而忽视了该法第二十八条第三款关于铁路、公路的护路林的更新采伐，由有关主管部门审核发放采伐许可证的特别规定。应当强调的是，行政机关之间的权限，必须依据法律确立；法定权限不容非法侵犯或逾越，这是合法性原则的前提要求。本案林业主管部门批准尚寨村民委员会砍伐公路林木，违反了森林法的上述特别规定，行使了应由其他行政部门行使的公路林木采伐的审批权，因此其行为属超越职权的行政行为，应承担相应的法律责任。但是，由于该行政行为不是被诉的具体行政行为，尚寨村民委员会对此也没有提出行政赔偿的诉讼请求，因此一、二审法院没有对此进行审理、裁判，也是正确的。